文章作者：吴松泉 宋梦轩 朱一方
我国汽车产量已经连续多年保持全球第一，我国已成为名副其实的全球汽车大国。但我国汽车产业大而不强，自主品牌发展与汽车大国地位不相称、技术创新能力不强、新能源汽车发展质量有待提高。随着我国经济发展进入新常态，汽车市场也步入中低速增长，传统燃油汽车领域已经出现明显的结构性产能过剩问题，对产业健康发展带来隐患。6月12日，国家发改委和工信部联合发布了《关于完善汽车投资项目管理的意见》（以下简称《意见》），提出多项政策措施控制传统燃油汽车产能增长，推动产业加快电动化转型，以创新驱动推动产业转型升级。
一、传统燃油汽车结构性产能过剩问题突出
2016年5月，国家发改委推动建立了汽车产能调查分析和信息发布机制。从发布的数据看，虽然整体上我国汽车行业产能利用率处于合理区间，但结构性过剩问题已经显现。具体表现在以下三个方面：
一是部分车型产能过剩问题突出。2015年，37家主要汽车企业（集团）（当年产量占全行业98%以上）的整车产能总计为3122万辆，其中，乘用车产能利用率为81%，产能利用较为充分；商用车产能利用率仅为52%，存在明显过剩。
二是部分企业产能利用水平较低。2015年产能调查范围内，独立法人企业超过150家。其中，约20家企业产能利用率在95%以上，产能比较紧张；超过半数企业产能利用率不足60%，产能过剩较为明显。就整体情况看，自主品牌企业的产能利用率明显低于中外合资汽车企业。
三是各地区产能分布和利用水平差异较大。2015年，列入调查的37家主要汽车企业（集团）的产能分布在26个省（自治区、直辖市），前十个省份汽车产能占全国的2/3左右，产能地区分布差异明显，各地区的产能利用率也存在较大差异。
未来几年我国汽车产能过剩问题或将更加严峻。据调查，2015年底在建产能超过600万辆，预计2020年总产能或将超过4500万辆。若不加以调控和引导，产能高速增长与市场增速放缓的矛盾将愈发突出，传统燃油汽车产能过剩问题将更加严峻，并直接影响产业转型升级和汽车强国建设。
二、导致汽车产能结构性过剩的原因是多方面的
一是很多企业对市场预期过于乐观，快速扩张产能。在市场需求及政策激励等多方面因素驱动下，我国汽车产销规模持续多年快速增长，导致部分企业对市场预期过于乐观，全行业产能快速增长。据中汽协会统计，2010—2015年我国汽车产量由1826万辆增长到2450万辆，年均增长率约6%；而根据国家发改委的调查，2010—2015年主要汽车企业（集团）的产能总量年均增长率超过10%，大幅高于市场需求的增长速度。
二是不少地方盲目吸引汽车产业投资。由于汽车产业对地方的经济增长、税收及就业等方面带动作用明显，很多地方甚至不具备条件的地方，通过各种优惠政策吸引汽车产业投资。这在一定程度上助长了企业的盲目投资和产能扩充，导致不少企业和地区汽车产能配置不合理，利用水平较低。
三是有关投资管理规定已经不适应当前产业发展的需要。十多年来，我国汽车投资管理主要依据2004年发布实施的《汽车产业发展政策》，该政策主要针对传统燃油汽车，且行政管理和政策保护色彩较浓，已经不适应当前汽车强国建设要求和产业电动化智能化转型趋势以及国家改革开放的新形势。应按照中央关于转变政府职能，持续推进放管服改革，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用的总体要求进行改革和调整，加强对汽车产业提质增效特别是电动化发展的引导。
三、严控新增传统燃油汽车产能，增强创新驱动发展动力
《意见》以投资管理改革为抓手，针对我国汽车产业发展和产能投资中的突出问题，在采取措施严控传统燃油汽车产能增长的同时，引导现有传统燃油汽车企业加快转型发展新能源汽车，推动企业提高以自主研发和自主品牌为主要内容的核心竞争力。主要体现在以下五个方面：
一是明确了国务院“原则上不再核准新建传统燃油汽车生产企业”的具体范围。《意见》指出，“新建传统燃油汽车企业投资项目”不仅包括新建独立法人传统燃油汽车整车企业投资项目，还包括现有汽车整车企业跨乘用车、商用车类别投资项目，以及不能维持正常生产经营企业的跨省迁址新建项目。排除了个别企业“钻空子”的可能，也在一定程度上限制了倒卖“壳资源”。
二是将产能利用率作为传统燃油汽车扩能项目的重要条件，引导企业提高经营质量。一方面，对产能投资地区产能利用率提出要求，遏制产能过剩地区上马传统燃油汽车投资项目，引导产能利用率低的地区和企业加大兼并重组力度，不断提高已有产能利用水平。另一方面，对现有企业扩大传统燃油车生产能力提出产能利用率要求，以此引导企业理性投资，避免盲目扩张，不断提高经营质量。值得注意的是，《意见》中的产能利用率条件以全行业平均水平为标准，这比固定数值更能体现引导性，有利于持续激励各地区和企业不断提高产能利用水平。
三是将新能源汽车生产比例、研发投入、产品出口、平均燃料消耗量达标作为传统燃油汽车扩能的重要条件。现阶段，多数汽车企业盈利来源仍主要是传统燃油汽车产品，部分骨干企业对研发生产新能源汽车动力不足；一些传统燃油汽车企业长期依赖引进技术和产品维持发展，不重视自主研发能力的提升；很多骨干企业不重视国际市场，国际化发展严重滞后；不少乘用车企业的平均燃料消耗量达不到国家要求。《意见》将新能源汽车生产比例、研发投入、产品出口、企业平均燃料消耗量达标作为增加传统燃油汽车产能的重要条件，一方面进一步提高了传统燃油汽车扩能的难度，达到“严格控制新增传统燃油汽车产能”的目的，同时也有利于倒逼传统燃油汽车企业加快发展新能源汽车，强化自主研发能力建设和不断提高产品技术水平，并积极开拓国际市场。
四是鼓励汽车企业做优做强，加快转型和提升发展质量。首先，引导企业积极发展新能源汽车，要求企业掌握新能源汽车核心技术，并不断扩大产销规模。其次，引导企业加大研发投入、提高研发能力，以及扩大产品出口，推动企业更加重视研发创新和品牌建设。第三，支持汽车企业强化内部资源共享，鼓励汽车企业之间在资本、技术和产能等方面开展深度合作，支持企业兼并重组和战略合作。第四，支持企业开展国际合作，鼓励企业充分利用国际技术、资本、人才等资源提升国内新能源汽车产业化水平。
五是优化政府服务，加强产业指导和监管。一方面，有关部门将建立年度汽车产能核查和信息发布工作机制，加强产能发布和预警分析，并及时发布汽车产能变动信息，引导企业和社会资本合理投资。另一方面，将加强部门协调配合，建立投资项目管理和汽车生产准入管理的协调联动机制，并健全行业退出机制，加强事中事后监管。
